lunes, junio 09, 2008

Nociones elementales para una descentralización

Recientemente, la Mesa 4 ha aprobado algunos artículos sobre la organización territorial del Estado que pronto entrarán a debate dentro de la Asamblea. A raíz de esto, la Presidenta de la Mesa ha hecho unas declaraciones ―publicadas en la página web de la Asamblea― en las que da una explicación sobre los modelos de descentralización. A su juicio, por un lado, “están el de Estado Federal, es decir cuando estos estados primarios le seden la soberanía a una confederación que es el caso de Estados Unidos, y luego el Estado Unitario.” Fuera de las faltas ortográficas, que asumo son del redactor del artículo, existen algunas imprecisiones en cuanto al fondo de la declaración que merecen ser puntualizadas.

En la declaración citada se confunden los términos y su correlativa explicación, llegándose a concluir que los Estados miembros de EEUU cedieron su soberanía a la confederación y no a una federación de Estados. En primer lugar, en honor a la verdad, los confederados americanos perdieron la guerra, específicamente después de la rendición del General Robert E. Lee y sus tropas en el Palacio de Justicia de Appomattox el 9 de abril de 1865 ―aunque algunos obstinados sigan izando sus banderas― y desde entonces los juristas americanos se han convertido en los pioneros del federalismo dual. De otro lado, es preciso esclarecer que todos los modelos de descentralización se mueven únicamente bajo la premisa de la existencia de un solo Estado Nacional. De ahí que pueden ser considerados como Unitarios todos los Estados en los que la soberanía reside representativamente en un solo ente estatal. Esta identificación ha llevado a la confusión de asociar al Estado Unitario con el Estado centralista, cuando en realidad puede existir un Estado unitario con descentralización política, como en el caso español.

Pero es que la confusión terminológica va más allá, porque asemeja las estructuras confederales con las federales y esquiva una diferenciación plausible, razonable y simple que explique el planteamiento global y la propuesta de la Mesa a la Asamblea Constituyente.

En ese sentido, debe dejarse claro que el Estado federal se diferencia del confederal, precisamente, porque aquella soberanía de los Estados miembros se mantiene en éstos dentro de una confederación, y, por el contrario, se pierde o se confunde en los Estados federales al integrarse de manera definitiva en el ente estatal superior. De la misma manera, la declaración parece simplificar que existen los Estados federales, los Estados unitarios y el Estado autonómico español, lo que tampoco es del todo acertado. Hace siglos, el gran jurista vienés Kelsen habló de una escala de descentralización política. En un extremo estarían los Estados confederales y, en el otro, el Estado unitario centralista; pudiendo existir, entre uno y otro modelo, múltiples fórmulas de descentralización. De este modo, se han desarrollado diferentes fórmulas de descentralización en las democracias occidentales, de entre las que cabe mencionar el ejemplo francés, con sus recientes experiencias de descentralización administrativa, el italiano, con su Estado regional, el Estado autonómico español, el federalismo de ejecución alemán o el clásico federalismo dual americano, entre otros.

En todo caso, aclarados estos conceptos, se debe definir si lo que se quiere para el Ecuador es un modelo de descentralización abierto y voluntario, como en el caso español, o si, por otro lado, se prefiere un modelo cerrado y rígido, como en el caso de los federalismos. Y precisamente para eso debe estar el debate constituyente: para analizar los asuntos de fondo y de conveniencia y repercusión social. En este sentido, la utilización de fórmulas y métodos de la experiencia comparada puede ser de ayuda, siempre y cuando sean bien entendidos y adaptados a la realidad ecuatoriana, que debe ser utilizada como primer referente.